10 mei 2017

EU Hof van Justitie: 'hogere belang' van kind gaat voor

Het Hof van Justitie van de EU deed op 10 mei 2017 een belangwekkende uitspraak over de rechten van Nederlandse kinderen met een ouder van buiten de EU. De mate van afhankelijkheid van het minderjarig kind kan betekenen dat die ouder aanspraak kan maken op een verblijfsvergunning binnen de EU.

Wanneer een ongedocumenteerde vreemdeling een kind krijgt met een Nederlandse burger heeft dit gevolgen voor de nationaliteit van het kind, en eventueel ook voor de verblijfsrechtelijke mogelijkheden van de ongedocumenteerde ouder. Een kind geboren uit een Nederlandse moeder heeft automatisch de Nederlandse nationaliteit. Als de moeder geen Nederlandse is maar de vader wel, krijgt het kind de Nederlandse nationaliteit op het moment dat de vader het kind erkent; erkenning is niet nodig wanneer sprake is van een huwelijk of geregistreerd partnerschap.

Op het moment dat de ongedocumenteerde ouder, die dus niet rechtmatig in Nederland verblijft, het land moet verlaten rijst de vraag wat er moet gebeuren met het Nederlandse kind. Volgens de Nederlandse wet geeft het ‘enkele’ ouderschap van een Nederlands kind niet automatisch recht op een verblijfsvergunning. Dit kan ertoe leiden dat een situatie ontstaat waarin de niet-Nederlandse ouder en het Nederlandse kind van elkaar gescheiden dreigen te worden.

Zoals gezegd beperkt het Nederlandse recht zich tot de vraag of het kind in Nederland mag verblijven. In de praktijk worden ouders door Nederland veelal voor de keus gesteld om ofwel als gezin af te reizen naar het land van herkomst van de niet-Nederlandse ouder (iets dat Nederland overigens niet kan verplichten nu de andere ouder en de kinderen rechtmatig verblijf hebben) ofwel de kinderen achter te laten bij de Nederlandse ouder. Deze gevoelige situatie wordt problematisch op het moment dat de ouders geen relatie meer hebben, en de niet-Nederlandse ouder de primaire zorg over de kinderen heeft. Als deze ouder Nederland moet verlaten zouden de van die ouder afhankelijke kinderen feitelijk ook worden verplicht Nederland te verlaten.

Om antwoord te krijgen op deze vraag is aansluiting gezocht bij het Verdrag van Rome van 1957, het oprichtingsverdrag van de Europese Economische Gemeenschap, waarin onder meer de rechten en plichten van het burgerschap van de Unie zijn neergelegd, zoals het recht in de Unie te verblijven:

Artikel 20 VWEU

Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.

De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,

a. het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven;

b. het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;

c. het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat;

d. het recht om verzoekschriften tot het Europees Parlement te richten, zich tot de Europese ombudsman te wenden, alsook zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen en de adviesorganen van de Unie te richten en in die taal antwoord te krijgen.

Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Op het moment dat een Nederlands kind, volgens het verdrag een burger van de Unie, feitelijk wordt verplicht de Unie te verlaten rijst de vraag in hoeverre in deze situatie is voorzien in het verdrag, en of het verdrag deze feitelijke gang van zaken toelaat. Wanneer dergelijke vragen zich voordoen bij Nederlandse rechtbanken, in dit geval de Centrale Raad van Beroep, hebben deze de mogelijkheid om zogenaamde prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. Het Hof doet dan een uitspraak over de definitieve uitleg van het verdrag, en hoe deze binnen de nationale rechtsorde dient te worden toegepast.

Op 10 mei 2017 heeft het Hof geantwoord op enkele prejudiciële vragen van de Nederlandse Centrale Raad van Beroep over dit onderwerp. Het Hof concludeert als volgt:

Het Hof (Grote Kamer) verklaart voor recht:

Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat, voor de beoordeling of een kind, burger van de Europese Unie, genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem dus het effectieve genot van de essentie van de rechten die dat artikel hem verleent zal worden ontzegd indien aan zijn ouder, onderdaan van een derde land, een verblijfsrecht in de betrokken lidstaat werd geweigerd, de omstandigheid dat de andere ouder, burger van de Unie, daadwerkelijk alleen de dagelijkse daadwerkelijke zorg voor het kind kan en wil dragen, een gegeven vormt dat relevant is, maar dat niet volstaat om te kunnen vaststellen dat er tussen de ouder die onderdaan van een derde land is en het kind niet een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat het kind in geval van een dergelijke weigering het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten. Om tot een dergelijke vaststelling te komen moeten, in het hogere belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken, meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een derde land is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.

Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een lidstaat aan het verblijfsrecht op zijn grondgebied van een onderdaan van een derde land, ouder van een minderjarig kind dat de nationaliteit van die lidstaat heeft, voor wie hij dagelijks daadwerkelijk zorgt, de verplichting verbindt dat die onderdaan de gegevens verschaft die aantonen dat het kind bij een weigering om een verblijfsrecht toe te kennen aan de ouder die onderdaan van een derde land is, het effectieve genot van de essentie van de aan de status van burger van de Unie ontleende rechten zou worden ontzegd doordat het genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten. Het is echter aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat om aan de hand van de door de onderdaan van een derde land verschafte gegevens het nodige onderzoek te doen teneinde, gelet op alle omstandigheden van het geval, te kunnen beoordelen of een weigering dergelijke gevolgen zou hebben.

De kern van de uitspraak is dus dat de omstandigheid dat de Nederlandse ouder voor het kind kan en wil zorgen relevant maar niet doorslaggevend is. Altijd moet worden gekeken naar de mate van afhankelijkheid tussen het Nederlandse kind en de niet-Nederlandse ouder. Als deze afhankelijkheidsrelatie ertoe leidt dat het kind feitelijk het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten, bijvoorbeeld wanneer de niet-Nederlandse ouder wordt uitgezet, kan dit kind geen gebruik maken van zijn rechten op grond van het Verdrag van Rome; zoals het Hof dit formuleert wordt op dat moment het kind het effectief genot van de essentie van de rechten uit het verdrag ontzegd.

De nationale autoriteiten moeten volgens deze uitspraak rekening houden met alle betrokken omstandigheden, en in het bijzonder:
- De leeftijd van het kind
- Diens lichamelijke en emotionele ontwikkeling
- De mate van zijn ‘affectieve relatie’ met beide ouders (met andere woorden: de mate van afhankelijkheid)
- Het risico voor het ‘evenwicht’ van het kind wanneer deze zou worden gescheiden van de ouder die geen burger van de Unie is.

Het Hof vervolgt in overweging 2 dat de ouder uit het derde land deze afhankelijkheidsrelatie moet aantonen. Wel geeft het Hof hierbij expliciet aan dat deze bewijslast niet zo zwaar mag zijn dat deze de ‘nuttige werking’ van de rechten uit het verdrag in gevaar brengt:

76)

Zoals de Europese Commissie opmerkt, is het in beginsel weliswaar aan de ouder die onderdaan van een derde land is om de gegevens over te leggen waaruit blijkt dat hij een verblijfsrecht aan artikel 20 VWEU ontleent, in het bijzonder de gegevens die aantonen dat bij weigering van een verblijfsrecht het kind het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten, maar dat neemt niet weg dat de bevoegde nationale autoriteiten er, in het kader van de beoordeling van de voorwaarden die vervuld moeten zijn opdat die onderdaan voor een verblijfsrecht in aanmerking komt, voor moeten waken dat de toepassing van nationale voorschriften betreffende de bewijslast zoals die in de hoofdgedingen afdoet aan de nuttige werking van artikel 20 VWEU.

In de praktijk zal deze uitspraak betekenen dat, wanneer wordt vastgesteld dat de primaire zorg voor het Nederlandse kind bij de ongedocumenteerde ouder ligt, dat het kind met andere woorden in vergaande mate afhankelijk is van deze ouder, het Unierecht zich verzet tegen elke handeling die ertoe leidt dat de kinderen geen effectief genot ondervinden van hun rechten op grond van het Verdrag van Rome. Wanneer de kinderen het recht hebben om in het gebied van de Unie te verblijven, en dit recht afhankelijk is van het verblijf van de ongedocumenteerde ouder, zal die ouder in dat geval een verblijfsvergunning moeten krijgen.

Meer informatie:
Het perscommuniqué nr. 48/17 van het Hof van Justitie van de Europese Unie d.d. 10 mei 2017 (download pdf-bestand, Nederlandstalig)
De volledige tekst van het arrest van het Hof in de zaak Chavez-Vilchez e.a. met zaaknummer C-133/15 (link naar de website InfoCuria van het Hof, Nederlandstalig)

Lees ook:

28-12-16 VN Mensenrechtencomité: belangen kind eerste overweging

09-11-16 Advocaat-Generaal EU-Hof: belang van kind voorop

Vorig bericht | Volgend bericht