IND moet nog steeds dwangsommen betalen

Naar aanleiding van een bericht op de website van de IND stelde het Tweede Kamerlid Bisschop (SGP) schriftelijke vragen aan staatssecretaris Van der Burg. Uit de beantwoording blijkt dat in 2022 totaal € 3,4 miljoen aan dwangsommen is uitgekeerd, waarvan bijna € 1,6 miljoen aan bestuurlijke en ruim € 1,8 miljoen aan rechterlijke dwangsommen. 

In totaal is in de periode 2017-2022 ruim € 43 miljoen aan dwangsommen in vreemdelingenzaken betaald. Verreweg het grootste deel betreft asielaanvragen (€ 34,7 mln), voor een kleiner deel gaat het om nareiszaken (€ 6 mln) en aanvragen voor reguliere verblijfsvergunningen (€ 2,4 mln).

Bestuurlijk en rechterlijk
Er bestaan twee soorten dwangsommen. Als een bestuursorgaan de wettelijke beslistermijn overschrijdt kan de aanvrager de overheid in gebreke stellen. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb, art 4:17) is bepaald dat, als 2 weken na de ingebrekestelling nog steeds geen beslissing is genomen, het bestuursorgaan dat in gebreke is gebleven automatisch iedere dag een bepaald bedrag aan de aanvrager moet betalen: de bestuurlijke dwangsom.
Daarnaast kan de aanvrager ook beroep instellen bij de rechter (‘Beroep Niet Tijdig Beslissen’). De rechter kan dan een nieuwe beslistermijn vaststellen en daarbij ook een dwangsom opleggen als het bestuursorgaan die nieuwe, door de rechter vastgestelde beslistermijn overschrijdt: de rechterlijke dwangsom.

‘Tijdelijke’ wet
Toen een paar jaar geleden de bedragen die de IND aan dwangsommen moest betalen enorm opliepen besloot de toenmalige staatssecretaris Broekers-Knol om met een tijdelijke wet het eisen van dwangsommen in vreemdelingenzaken onmogelijk te maken. Daarmee werd de asielzoeker die wachtte op een beslissing de wettelijke mogelijkheid uit de Awb ontnomen om de overheid met een dwangsom als ‘stok achter de deur’ te prikkelen sneller op een aanvraag te beslissen. De wet werd van kracht op 11 juli 2020, waarbij het kabinet de negatieve adviezen negeerde van o.a. de Afdeling Advisering van de Raad van State, de Nederlandse Orde van Advocaten en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. 
Op 11 juli 2021, na één jaar, werd de tijdelijke wet omgezet in een permanente, die bepaalde dat het wel mogelijk is om de rechter in beroep een nadere beslistermijn te laten vaststellen, maar dat er geen bestuurlijke en rechterlijke dwangsommen meer kunnen worden opgelegd, om daarmee af te dwingen dat de IND de wettelijke en door de rechter bepaalde beslistermijnen ook respecteert.

In strijd met Unierecht
In navolging van een aantal lagere rechtbanken verklaarde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 6 juli 2022 in hoger beroep de tijdelijke wet onverbindend. Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (art. 47, het beginsel van ‘effectieve rechtsbescherming’) geeft namelijk iedereen wiens recht is geschonden het recht op ‘een doeltreffende voorziening in rechte’. Als een asielzoeker geen tijdige beslissing op zijn asielaanvraag krijgt moet hij dus bij een rechter beroep kunnen instellen en moet de rechter een termijn kunnen stellen en bij overschrijding een daaraan verbonden dwangsom opleggen.
Ook over de definitieve wet zoals die gold vanaf 11 juli 2021 is meermaals geprocedeerd; op 30 november 2022 heeft de Raad van State middels uitspraken in twee zaken bepaald, dat het niet kunnen opleggen van een bestuurlijke dwangsom in asielzaken niet in strijd is met de beginselen van effectieve rechtsbescherming en doeltreffendheid uit het Unierecht, maar dat een bestuursorgaan dat de beslistermijn overschrijdt wel in gebreke moet kunnen worden gesteld en dat daarna beroep mogelijk moet zijn bij een rechter, die dan ook een rechterlijke dwangsom kan opleggen.
Als motivatie voor dit onderscheid wordt aangegeven dat een bestuurlijke dwangsom die automatisch volgt uit de Algemene wet bestuursrecht geen middel is, zoals vereist op grond van het Unierecht (art. 47 EU Handvest). Het afschaffen van de rechterlijke dwangsom is echter wel in strijd met het Unierecht, omdat burgers altijd de mogelijkheid moeten hebben hun rechten via de rechter af te dwingen.

Nog steeds bestuurlijke dwangsommen
Als gevolg van de uitspraken van de Raad van State worden dus nog steeds ingebrekestellingen bij de IND ingediend (in totaal 19.832 in 2022, blijkt uit de beantwoording van de schriftelijke vragen van de SGP) en rechterlijke dwangsommen opgelegd. De IND verwacht in 2023 en 2024 nog enkele tientallen miljoenen Euro’s aan dwangsommen te moeten betalen. In de maand januari 2023 is er al weer sprake van een bedrag van ruim € 456.000 aan dwangsomverplichtingen (voor asiel, nareis en regulier gezamenlijk).
Bij de Tweede Kamer ligt ondertussen nog steeds het wetsvoorstel ‘Wet herziening regels niet tijdig beslissen in vreemdelingenzaken’ (nr 35749) dat in maart 2021 werd ingediend en waarmee de regering de dwangsommen definitief zou willen afschaffen. In het licht van de uitspraken van de Raad van State zou dit voorstel eigenlijk ingetrokken moeten worden. De staatssecretaris laat in antwoord op de kamervragen weten dat de regering studeert op alternatieven nu “de uitspraken van de Afdeling duidelijk maken dat onverkorte afschaffing van de rechterlijke dwangsom zonder alternatief dwangmiddel niet mogelijk is”. 

Generieke verlenging beslistermijn
Om het aantal ingebrekestellingen en dwangsommen te verlagen heeft staatssecretaris Van der Burg ook besloten tot een zgn. ‘generieke’ verlenging van de beslistermijn met 9 maanden per 27 september 2022, waardoor de wettelijke termijn voor ieder asielverzoek 15 maanden zou worden.
Dat mag volgens de Vreemdelingenwet (art. 42) als er een groot aantal vreemdelingen tegelijk een aanvraag indient, waardoor het niet lukt binnen de termijn van 6 maanden te beslissen.
De Rechtbank Amsterdam heeft op 6 januari 2023 echter bepaald dat deze verlenging niet rechtsgeldig is. Volgens de rechtbank is er sprake van een graduele verhoging van het aantal asielaanvragen en is “de huidige situatie waarbij niet tijdig op asielaanvragen kan worden beslist eerder het gevolg van beleidsmatige keuzes dan van een stijging van het aantal gelijktijdig gedane asielaanvragen” (uitspraak RB Amsterdam nr NL22.21969, r.o. 10).
De staatssecretaris heeft hoger beroep aangetekend tegen de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam en bovendien, zonder de uitkomst van dat hoger beroep af te wachten, meteen besloten ook voor aanvragen ingediend tussen 1 januari 2023 en 1 januari 2024 alvast de beslistermijn met 9 maanden te verlengen. 

Werkvoorraad en wachttijd
De IND meldt een ‘werkvoorraad’ per 1 februari 2023 van 36.020 asielzaken, waarvan meer dan 12.000 al ouder dan 6 maanden. Vanwege de beperkte capaciteit van de IND, die per jaar op ongeveer 22.000 aanvragen zegt te kunnen beslissen, zal de wachttijd dus nog wel blijven oplopen. Voor de algemene asielprocedure (die van toepassing is op mensen die niet afkomstig zijn uit zgn. veilige landen of vallen onder de zgn. Dublin-procedure) geldt nu een gemiddelde wachttijd van 4 maanden voor het eerste gesprek met de IND (het zgn. Aanmeldgehoor, dat normaal binnen 1 week (!) na aankomst in het Aanmeldcentrum Ter Apel wordt afgenomen) en daarna moet nog eens gemiddeld 6 maanden worden gewacht op het tweede gesprek, het Nader gehoor. Veel van de gasten die al sinds september 2022 via INLIA worden opgevangen omdat er in het Aanmeldcentrum Ter Apel onvoldoende capaciteit was, hebben nu, zeven maanden later, nog steeds geen Aanmeldgehoor gehad. 
Overigens zijn de achterstanden bij de behandeling van reguliere (dus niet-asiel) aanvragen aanzienlijk kleiner; daar komt het nauwelijks voor dat dossiers langer dan 6 maanden in de 'werkvoorraad' blijven. Dat roept de vraag op of er alleen sprake is van een capaciteitsgebrek bij de IND of dat prioriteiten ook anders gelegd zouden kunnen worden, door bijvoorbeeld meer medewerkers in te zetten voor asielzaken.


Meer informatie:
Persbericht ‘Afschaffen rechterlijke dwangsom in asielzaken in strijd met Europees recht’ d.d. 30 november 2022 op de website van de Raad van State, met links naar de uitspraken ECLI:NLRVS:2022:3352 en 3353
Brief van de Staatssecretaris van Justitie & Veiligheid aan de Tweede Kamer d.d. 3 februari 2023 over het verlengen van de wettelijke beslistermijn voor asielaanvragen ingediend vanaf 1 januari 2023 tot 1 januari 2024 (download pdf-bestand, 3 pag's) 
Nieuwsbericht ‘Vorig jaar 2,3 miljoen euro uitgekeerd aan dwangsommen’ d.d. 13 februari 2023 op de website van de IND
Antwoorden van staatssecretaris Van der Burg d.d. 8 maart 2023 op schriftelijke vragen van het Tweede Kamerlid Bisschop (SGP) over het bericht dat de IND 3,4 miljoen aan dwangsommen heeft uitgekeerd, ingediend op 15 februari 2023 (download pdf-bestand, 6 pag's)

Lees ook:
04-03-21  Raad van State adviseert dwangsom in asielzaken niet af te schaffen
30-03-22  Rechtbank verwerpt de wet opschorten dwangsommen IND
08-07-22  Ook Raad van State verwerpt wet opschorten dwangsommen
20-02-23  Rechtbank Amsterdam: verlengen beslistermijn in asielprocedure niet rechtmatig

20-03-23  Immigratie in 2022 bestond slechts voor 11,5% uit asielzoekers
16-03-23  Algemene Rekenkamer: Justitie schat de kosten voor asielopvang structureel te laag in
19-04-22  IND-directeur Juridische Zaken geeft toe: het deugt echt niet