ACVZ: bewaring is niet de oplossing voor terugkeerproblematiek
Nauwelijks lichtere maatregelen toegepast
Vreemdelingenbewaring is een administratieve maatregel bedoeld om te zorgen dat vreemdelingen die ons land moeten verlaten ook echt, desnoods gedwongen, uit ons land vertrekken. Vrijheidsbeneming is echter wel een uiterste middel, dat terughoudend moet worden ingezet: “Er dient altijd een zorgvuldige afweging te worden gemaakt tussen het belang van de vreemdeling om zijn vrijheid te behouden en het belang van de overheid om de vreemdeling in bewaring te stellen.” (pag. 11)
Vreemdelingenbewaring kan worden opgelegd door drie instanties: de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V, verantwoordelijk voor het vertrek van afgewezen asielzoekers m.n. uit AZC’s), de Koninklijke Marechaussee (KMar, belast met grenscontrole en mobiel vreemdelingentoezicht) en de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM, binnenlands toezicht op vreemdelingen). Vreemdelingenbewaring mag “enkel worden toegepast om te voorkomen dat vertrekplichtige vreemdelingen zich aan het toezicht onttrekken, nooit om hen te dwingen mee te werken aan het vertrek. In een democratische rechtstaat moet dit uitgangspunt voortdurend en actief worden bewaakt.” (pag. 45)
Helaas wordt in de praktijk zo weinig gebruik gemaakt van lichtere middelen (zoals meldplicht, borgsom of garantstelling) dat de effectiviteit van die middelen nauwelijks valt te meten. De ACVZ vindt dat de overheid meer met deze alternatieven moet gaan experimenteren, om recht te doen aan het uitgangspunt dat bewaring als laatste middel wordt ingezet.
Veel meer Dublin-bewaringen
Het aantal bewaringen is gedurende de onderzoeksperiode 2015-2019 jaarlijks bijna verdubbeld; in totaal werden bijna 15.000 vreemdelingen vastgezet. Bijna twee derde van hen vertrok ‘onder toezicht’ uit ons land. De toename van het aandeel ‘aantoonbaar vertrek’ is vooral toe te schrijven aan de groei van de zgn. ‘Dublin-bewaringen’. Daarmee wordt bedoeld het overdragen van een vreemdeling vanuit bewaring aan een andere EU-lidstaat. (Op basis van de Overeenkomst van Dublin kan een asielzoeker worden overgedragen naar het EU-land waar hij op zijn vlucht vanuit het land van herkomst het eerste aankwam, als hij daarna was doorgereisd om in een ander EU-land [opnieuw] een asielaanvraag te doen.) Een overdracht naar een andere EU-lidstaat zegt echter helemaal niets over de eventuele terugkeer naar het land van herkomst (de asielzoeker doorloopt eenmaal terug in het land van eerste aankomst immers alsnog eerst een asielprocedure) en een succesvolle Dublin-overdracht zegt dus ook niets over de effectiviteit van vreemdelingenbewaring als instrument om terugkeer naar het herkomstland te bevorderen.
Het aandeel Dublin-overdrachten is gestegen van 34% in 2015 naar 52% in 2019 en het aandeel terugkeer naar land van herkomst is gedaald van 60% naar 44%. In 2019 overtrof het aandeel Dublin-overdrachten voor het eerst het aandeel uitzettingen naar landen van herkomst.
Over de gehele vijfjaarperiode is 52% van de vreemdelingen die Nederland vanuit bewaring hebben verlaten naar het land van herkomst teruggekeerd, waarvan een substantieel deel niet gedwongen, maar zelfstandig onder toezicht.
Gebrek aan medewerking
Het realiseren van terugkeer naar het land van herkomst is afhankelijk van de medewerking van zowel de vreemdeling als het land van herkomst. De overheid kan bij geen van beide de juridische verplichting om mee te werken afdwingen. Hoewel bij voortduring wordt gesteld dat ‘alle landen meewerken’ en dat daarom ‘iedereen terug kan’ blijkt uit het onderzoek van de ACVZ (opnieuw) dat de realiteit anders is.
Als een vreemdeling zelfstandig wil terugkeren en er geen twijfel is over zijn nationaliteit en identiteit, dan wil ieder land wel (vervangende) reis- en identiteitsdocumenten afgeven. Maar als er wel twijfel is en de vreemdeling kan geen voldoende documenten ter onderbouwing aanleveren, dan zal het gestelde land van herkomst geen medewerking willen verlenen.
Bij gedwongen terugkeer is dat nog moeilijker: er zijn landen die principieel weigeren (gestelde) burgers toe te laten als ze niet verklaren vrijwillig terug te willen keren. Zonder een door de vreemdeling getekende ‘verklaring van vrijwillig vertrek’ geven die landen geen reisdocumenten af. Landen van herkomst kunnen weigeren mee te werken aan terugkeer, zelfs als er eigenlijk geen twijfel bestaat over de nationaliteit en identiteit van de vreemdeling (zie pag. 38).
Eerste maanden meest effectief
In de periode 2015-2019 zijn ongeveer 8.700 vreemdelingen na bewaring aantoonbaar uit Nederland vertrokken. Ruim 3.600 vreemdelingen zijn na opheffing van de bewaring niet meer ‘in beeld’ bij de overheid: omdat ze niet met dwang konden worden uitgezet of onder toezicht zijn vertrokken kregen ze een aanzegging om ons land te verlaten. Dat wordt dan geregistreerd als ‘zelfstandig vertrokken zonder toezicht’, maar het staat dus helemaal niet vast dat betrokkene Nederland daadwerkelijk heeft verlaten.
Uit de data-analyse van de ACVZ blijkt dat de meeste bewaringen die leiden tot ‘aantoonbaar vertrek’ (dus gedwongen uitzetting of zelfstandig vertrek onder toezicht) binnen één of twee maanden worden opgeheven. Na die eerste twee maanden neemt de effectiviteit van vreemdelingenbewaring sterk af. Mensen worden dan vooral om andere redenen vrijgelaten, bijv. omdat bij de belangenafweging door de rechter het belang van de vreemdeling bij vrijlating uit detentie zwaarder weegt dan het belang van de staat om de vreemdeling (nog langer) zijn vrijheid te ontnemen. *)
Overige redenen voor opheffing (ambtshalve of door tussenkomst van de rechter) kunnen zijn het verkrijgen van een verblijfsvergunning of uitstel van vertrek, toewijzen van een voorlopige voorziening, motiveringsgebreken, vormfouten en het onvoldoende voortvarend werken aan de uitzetting door DT&V, KMar of AVIM.
Verschil tussen DT&V, KMar en AVIM
14% van de bewaringen wordt opgeheven wegens ‘onzorgvuldig handelen’. De ACVZ stelt een significant verschil vast tussen de effectiviteit van bewaringen opgelegd door enerzijds de DT&V en anderzijds de KMar en AVIM. Dat is deels te verklaren omdat de DT&V zijn dossiers ‘voorbereid’ krijgt aangeleverd vanuit de asielketen (COA en IND) terwijl KMar en AVIM vreemdelingen in het kader van hun toezichtstaak ‘op straat’ aantreffen, minder informatie hebben en een hogere tijdsdruk ervaren. Ook is het aandeel ‘Dublin-bewaringen’ verhoudingsgewijs groter in de caseload van DT&V.
De knelpunten die in het huidige onderzoek naar voren kwamen, zoals hoge tijdsdruk, te weinig afstemming tussen ketenpartners, onvoldoende betrouwbaar geachte informatievoorziening en –uitwisseling, toename van het aantal administratieve handelingen, complexe wet- en regelgeving en te weinig aandacht voor het ontwikkelen en op peil houden van kennis en expertise, werden overigens ook al genoemd in een eerder ACVZ-onderzoek naar vreemdelingenbewaring.
Ten slotte blijken op een aantal locaties basale faciliteiten zoals computers en printers niet voldoende beschikbaar te zijn; de ACVZ noemt dat “moeilijk voorstelbaar” en vindt dat dat zo snel mogelijk alsnog moet worden geregeld.
Aanbevelingen
De aanbevelingen ten aanzien van de effectiviteit en zorgvuldigheid, die de ACVZ aan haar advies heeft toegevoegd, luiden:
1) Experimenteer meer met lichtere toezichtmaatregelen en registreer ze beter
2) Zet actiever in op zelfstandige terugkeer vanuit bewaring
3) Investeer meer in relaties met landen van herkomst die niet of onvoldoende meewerken
4) Verbeter de voorzieningen om nauwer te kunnen samenwerken
5) Realiseer nauwere samenwerking tussen de betrokken organisaties en stimuleer de doorontwikkeling van kennis en expertise.
*) De maximale termijn voor vreemdelingenbewaring bedraagt in eerste instantie zes maanden, maar die kan na een toets door de rechter nog worden verlengd tot maximaal 18 maanden.
Meer informatie:
Het volledige rapport 'Samen werken aan terugkeer - advies over effectiviteit en zorgvuldigheid van vreemdelingenbewaring' uitgebracht door de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken op 22 april 2021 met kenmerk 52-2021 (download pdf-bestand, 89 pag's, 2,3 MB)
De bijlagen bij het advies (download pdf-bestand, 94 pag's, 1,1 MB)
Een samenvatting van het advies (5 pag's)
Het persbericht getiteld 'Het laten terugkeren van migranten die moeten vertrekken kan beter worden georganiseerd' d.d. 22 april 2021 (1 pagina)
Lees ook:
18-05-21 Rechtbank Den Bosch: geen zicht op uitzetting naar Afghanistan
28-02-20 Nationale ombudsman bezorgd om vreemdelingendetentie in Rotterdam