Dwangsommen voor te trage asielbeslissingen afgeschaft

Voor de wet is iedereen gelijk
In onze rechtsstaat zijn er sancties gesteld op het overtreden van wettelijke termijnen. Als je je als burger er niet aan houdt - je bent bijvoorbeeld te laat met je belastingaangifte - dan krijg je een boete. Andersom moet de overheid zich óók aan termijnen houden; dit ter bescherming van de burger die wacht op een beslissing van de overheid, bijvoorbeeld op de aanvraag van een bouwvergunning. Daarom is in de wet bepaald dat de overheid een boete (een dwangsom) moet betalen aan degene die van het alsmaar uitblijven van een overheidsbeslissing schade ondervindt.

Achterstanden en dwangsommen
Volgens de wet moet de overheid op asielverzoeken binnen zes maanden beslissen. Dat is al een heel ruime periode, vergeleken met de meeste andere rechtsgebieden, waar een beslistermijn van 6 of 8 of 12 weken gebruikelijk is. De Immigratie- en Naturalisatiedienst kampt echter al jaren met steeds groter wordende achterstanden in het verwerken van asielaanvragen, waardoor het in de praktijk tot wel meer dan een jaar kan duren, voor een asielzoeker een éérste beslissing op zijn aanvraag ontvangt.

Bij overtreding van de beslistermijn kan de aanvrager de overheid dwingen een beslissing te nemen door middel van een ‘ingebrekestelling’. Als de overheid dan binnen 2 weken nog geen beslissing neemt heeft de aanvrager op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb art. 4:17) en de ‘Wet Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen’ (in werking getreden op 1 okt 2009) recht op een wettelijke dwangsom van € 1.442.

Daarnaast kan de aanvrager zich wenden tot de bestuursrechter om beroep in te stellen wegens het niet tijdig beslissen op een asielaanvraag. De bestuursrechter kan dan een aanvullende dwangsom opleggen, die hoger wordt naarmate de beslistermijn meer dagen is verstreken, en kan oplopen tot maximaal € 15.000 per zaak. Op 1 april 2020 was de ‘voorraad’ asieldossiers waarin een besluit moest worden genomen opgelopen tot 14.000 zaken. En omdat er ook steeds vaker dwangsommen werden opgelegd lopen de kosten voor de IND in de periode 2019-2020 op tot een bedrag tussen de € 30 en 40 miljoen aan dwangsomverplichtingen.

Maatregelen
Staatssecretaris Broekers-Knol die verantwoordelijk is voor de IND heeft in een brief aan de Tweede Kamer d.d. 9 april 2020 een aantal maatregelen aangekondigd. Zo is op advies van een extern onderzoeksbureau een ‘taskforce’ bij de IND gestart, die de achterstallige aanvragen in het najaar van 2020 weggewerkt moet hebben; door de inzet van deze taskforce zou de IND voortaan op nieuwe asielaanvragen wel weer binnen de wettelijke termijn van zes maanden moeten kunnen beslissen. De systemen van de IND moeten worden verbeterd, er wordt extra personeel geworven, er komen ‘knopen-door-hak-teams’ voor complexe zaken, een ‘verkeerstoren’ die het administratieve en logistieke proces moet aansturen enz. 

Om een einde te maken aan de door de dwangsommen ontstane financiële verplichting, die oploopt met € 1 miljoen per week (!), heeft het kabinet besloten om een noodwet in te voeren waarmee de mogelijkheid om beroep in te stellen wegens niet tijdig beslissen bij de bestuursrechter en een dwangsom aan de IND op te leggen tijdelijk wordt afgeschaft, “in afwijking van de relevante regels in de Algemene Wet bestuursrecht”, zoals de staatssecretaris letterlijk schrijft. 

Deze ‘Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND’ is op 30 juni met spoed door de Tweede Kamer geloodst en op 7 juli is dus ook de Eerste Kamer ermee akkoord gegaan. Deze tijdelijke wet moet worden opgevolgd door een “wet die structureel regelt dat na afloop van de wettelijke beslistermijn geen dwangsommen verbeurd worden bij beslissingen van de IND ten aanzien van vreemdelingen”. Met andere woorden: ook als de problemen bij de IND zijn opgelost moet het opleggen van dwangsommen aan de IND onmogelijk blijven. Er wordt dus voor de IND een permanente uitzondering gecreëerd, in weerwil van het hierboven geschetste principe dat in een rechtsstaat voor iedereen, burger èn overheid, de wet gelijkelijk geldig is.

Kritiek van ACVZ en RvS                               
De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) schrijft in een kritisch, op eigen initiatief uitgebracht wetsadvies d.d. 16 juni 2020 aan het kabinet:

“De ACVZ vindt het een zorgelijke ontwikkeling dat de rechtsbescherming van asielzoekers wordt beperkt omdat de overheid er niet in slaagt aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen. De ACVZ is er niet van overtuigd dat het in dit geval noodzakelijk en proportioneel is om asielzoekers de toegang tot de rechter te onthouden indien de IND niet tijdig op asielaanvragen beslist. De financiële prikkel van een dwangsom is ingesteld als stok achter de deur voor de overheid om tijdig te beslissen. Gelet op de ontstane situatie heeft de ACVZ er begrip voor dat de mogelijkheden om de IND in gebreke te stellen en de bestuursrechter een dwangsom op te laten leggen aan de IND tijdelijk buiten toepassing wordt gelaten. Deze prikkel dient naar het oordeel van de ACVZ echter weer in ere te worden hersteld na het verstrijken van de vervaldatum voor de tijdelijke wet.”

Eerder al had ook de Afdeling Advisering van de Raad van State zich kritisch uitgelaten (advies gepubliceerd op 28 mei 2020, tegelijkertijd met het indienen van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer) :

“De Afdeling advisering vindt, net als de regering, dat in asielzaken zo snel mogelijk weer op tijd moet worden beslist. Dat de IND op tijd op een verzoek beslist, is heel belangrijk, niet alleen voor de asielzoeker zelf. Als een asielzoeker hier niet mag blijven, is het belangrijk dat hij zo snel mogelijk vertrekt; als hij wel mag blijven, moet hij zo snel mogelijk zijn plek in Nederland innemen. Bovendien kost het bieden van langdurige opvang aan asielzoekers ook veel geld.

De Wet dwangsom schiet op dit moment in asielzaken haar doel voorbij. Die wet is bedoeld om er voor te zorgen dat de IND op tijd op een aanvraag beslist. Om dat te bereiken zijn bij de IND andere structurele oplossingen nodig. Daarom is een tijdelijke opschorting van de dwangsomregeling bij wijze van uitzondering verdedigbaar, totdat de IND weer in staat is om op tijd op asielverzoeken te beslissen. (…) Essentieel daarbij is, dat de opschorting niet langer duurt dan nodig”.

De Raad van State vindt dat de “inbreuk op het algemeen geldende bestuursrechtelijk kader van de Awb in geen geval verder mag gaan dat strikt noodzakelijk is om het met de Tijdelijke wet beoogde doel te bereiken”. De Raad van State adviseert dan ook dat er een einddatum voor de wet zou moeten worden vastgesteld, bijvoorbeeld 1 april 2021, omdat de staatssecretaris zelf heeft aangekondigd dat de problematiek van doorlooptijden en dwangsommen met ingang van 2021 opgelost zou moeten zijn.

Beide adviesorganen vinden ook dat de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de bestuursrechter tegen het niet tijdig beslissen door de IND gehandhaafd moet blijven. De Raad van State schrijft letterlijk: “Niet valt in te zien waarom het, teneinde de kosten die uit de dwangsomproblematiek voortvloeien een halt toe te roepen, noodzakelijk zou zijn tevens het beroep tegen niet tijdig beslissen in asielzaken als zodanig uit te sluiten.”

Verlenging beslistermijn vanwege corona
Los van deze dwangsommen-problematiek is vanwege de corona-crisis de beslistermijn voor asielzaken verlengd met zes maanden. Dat besluit heeft staatssecretaris Broekers-Knol op 15 mei 2020  aan de Tweede Kamer meegedeeld. Deze verlenging is mogelijk op grond van een besluit van de Europese Commissie, dat lidstaten de mogelijkheid biedt de beslistermijn in asielzaken met ten hoogste 9 maanden te verlengen. De EU-Procedurerichtlijn gaat uit van zes maanden, maar voorziet niet in een uitzondering vanwege crisis-situaties zoals nu ontstaan door de corona-pandemie.

Ook over deze beslissing heeft de ACVZ zich kritisch uitgelaten. De commissie vindt een niet-bindend richtsnoer van de Europese Commissie “onvoldoende juridische basis om een wettelijke bepaling in de Vreemdelingenwet te wijzigen”. Verder wijst de ACVZ er op dat “de IND al ruim voor de corona-crisis vaak niet in staat was om binnen de wettelijke termijn een beslissing te nemen op een asielaanvraag. Uit de brief van de regering blijkt niet dat de corona-crisis een grote invloed heeft op het vermogen van de IND om op tijd te beslissen. Het is daarom niet opportuun om de corona-crisis aan te grijpen om, op onjuiste gronden, beslistermijnen te verlengen.”

Inmiddels worden de asielprocedures, die sinds 15 maart waren stilgelegd, weer opgestart, en op dit moment geldt dus tijdelijk een termijn van 1 jaar voor beslissingen in asielzaken. De ‘Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND’ is door publicatie in het Staatsblad op 11 juli 2020 in werking getreden en vervalt automatisch na 1 jaar.

Meer informatie:
De brief van de staatssecretaris van Justitie & Veiligheid d.d. 9 april 2020 aan de Tweede Kamer over ‘voortgang Taskforce, onderzoek Significant maatregelen en aanbevelingen en tijdpad’ (download pdf-bestand 6 pag's)
Het advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State d.d. 28 mei 2020 (link naar samenvatting op de RvS-website)
Het wetsadvies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken d.d. 16 juni 2020 (link naar de ACVZ-website)
De brief van de staatssecretaris van  Justitie & Veiligheid d.d. 15 mei 2020 aan de Tweede Kamer over ‘Gevolgen richtsnoer Europese Commissie voor beslistermijnen IND’ (download pdf-bestand 3 pag's)

Lees ook:
18-03-20  Overheidsdiensten en aanmeldcentrum dicht vanwege corona-virus